En el caso de México, la administración pública se encuentra
estrechamente relacionada con el poder ejecutivo, de quien depende la
figura del gobierno, conducida en sus diferentes ámbitos; Federal por
el presidente de la República, estatal o local, por lo gobernadores, y
municipal por los presidentes municipales.
Desde la época posrevolucionaria con la fundación del partido
Nacional Revolucionario (PNR), creación de Plutarco Elías Calles, la
administración pública mexicana fue cediendo sus espacios a los grupos
de poder como premio a su participación y lealtad en el movimiento
armado que terminó con la dictadura de Porfirio Díaz, ésta práctica
lejos de desaparecer se arraigó aún más en la cultura política
mexicana y se consolidó al mismo tiempo que el partido todo poderoso
fue cambiando de siglas, primero a Partido de la Revolución Mexicana
(PRM) con el presidente Lázaro Cárdenas del Río y finalmente por las de
Partido Revolucionario Institucional con el presidente Miguel Alemán
Valdez.
Esta particular relación de poder en el aparato administrativo
mexicano tuvo como consecuencia la inserción de servidores públicos en
su mayoría alejados de los perfiles adecuados para desarrollar los
puestos por los que el Estado les pagaba, y por lo tanto también se fue
denigrando la imagen de la burocracia mexicana en la percepción de los
ciudadanos, pues la palabra “burócrata” durante mucho tiempo ha
significado corrupción y pereza, a diferencia de otros sistemas
políticos del mundo como Francia, Japón y Estados Unidos de Norte
América, entre otros, donde es sinónimo de orgullo al tener desde hace
muchos años ejemplares sistemas de reclutamiento para participar en la
administración pública, básicamente enfocados en servicios
profesionales de carrera que estimulan la eficacia y eficiencia del
servicio público.
México, al alcanzar su independencia en 1821, experimentó
diferentes intentos por reformar su administración pública; sin embargo
a lo largo de los más de 170 años fueron intentos estériles y sin
trascendencia, pues se carecía de apoyo político y falta de técnicas
adecuadas de administración. De hecho podemos considerar que a partir
de 1970 se llevó por primera vez una reforma administrativa de base y
metódica que perdura hasta nuestros días.
Mario Alfredo Uribe Torres (2001) menciona que José Sánchez
González identifica siete etapas de la administración pública mexicana.
La primer reforma de 1833; La segunda con la creación de la
Secretaría de Fomento en 1853; La tercera de Juárez en 1857; La cuarta,
con las reformas de 1917; La quinta con cambios antes de 1970 a 1976,
la sexta de 1977 a 1982 y la séptima que corresponde al periodo
1982-1988 con el presidente Miguel de la Madrid Hurtado.
Con la llegada a la presidencia de la república de Luis Echeverría
Álvarez en 1970, se iniciaron una serie de importantes reformas
administrativas en México, pues fue en éste sexenio cuando se
constituyó la Comisión de Administración Pública (CAP) que formuló un
diagnóstico titulado informe sobre la administración pública.
De dicho informe se desprendía que era urgente iniciar una reforma
administrativa profunda para cada institución pública y que éstas
contaran con unidades internas de asesoría y técnica de gestión
permanentes las cuales se denominarían de Organización y Métodos (UOM).
Dichas Unidades fueron promovidas desde el sexenio anterior a cargo
de Gustavo Díaz Ordaz (1965-1970), sin embargo se atrasó su inicio por
indecisión para su puesta en marcha , a lo cual no existían los
elementos legales y de apoyo político y básicamente se relegaron a
realizar estudios menores que pretendían alcanzar la eficiencia por la
eficiencia misma.
Hacia 1971 se unificaron criterios de gabinete sobre la base de una
reunión para atender asuntos de reforma administrativa, derivada de
ella surgió la promulgación de los acuerdos presidenciales del 28 de
enero y 11 de marzo de 1971, respectivamente, que sustentaron el inicio
del Programa de Reforma Administrativa del Ejecutivo Federal.
La visión de ese programa de gobierno, dio cuenta de la gran
cantidad de asuntos encomendados al ejecutivo federal por parte del
Estado vía constitucional, lo que representaba poseer más de 850
entidades gubernamentales encargadas la mayoría en producir bienes y
prestar servicios públicos así como llevar funciones de apoyo,
coordinación y vigilancia.
Ante tal situación se procedió a su reorganización institucional con
adelgazamiento total de sus estructuras, partiendo de identificarlas
por sector de actividad y sector de apoyo técnico–administrativo
orientando la revisión de cambios sobre los ejes de: a) instituciones,
b) sistemas comunes de administración, c) sectores y d) del conjunto
total de la administración pública (Torres, 2001).
Lo anterior se derivó de un informe del CAP de 1967, a fin de ubicar
el desarrollo y complejidades que presentaba la administración pública
en aquel entonces, señalando los cambios necesarios a corto plazo. De
ahí, se fundamentaron once macroreformas administrativas que
significaban los objetivos y/o subprogramas a seguir en el Programa de
Reforma Administrativa del Gobierno Federal de 1971-1976.
En materia administrativa el gran problema que presentó ésta reforma
fue la carencia de un servicio civil de carrera. De alguna manera,
dicha profesionalización hubiera permitido darle continuidad a éste
proyecto de reforma a largo plazo así como viabilidad administrativa.
La reforma administrativa de José López Portillo (1976-1982), inició
con el Sistema Nacional de Planeación arrojando tres disposiciones
presidenciales:
- La nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
- La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
- La Ley General de Deuda Pública.
La creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP),
constituyó otro de los aspectos más importantes de la Reforma
Administrativa instaurada en la administración lopezportillista, dicha
institución gubernamental logró albergar las facultades de programación
y presupuesto de los programas de gobierno para su adecuada puesta en
marcha.
Esta Secretaría se transformó en el eje del sistema nacional de
planeación, todo esto absolvió atribuciones que antes le correspondía a
otros organismos públicos, sobre todo de carácter legal,
administrativo y de control, pues adquirió de la Secretaría de la
Presidencia, la planeación integral de la inversión pública; de la
Secretaría de Industria y Comercio, la elaboración de las estadística
de la administración pública federal; y de la Secretaría del Patrimonio
Nacional el control normativo y global de las empresas públicas.
La creación del plan global de desarrollo (1980-1982), se sumaba a
otro esfuerzo de reforma administrativa a largo plazo, pero al final
sucumbió dado que estaba proyectado sobre el supuesto de que el precio
del crudo se mantendría en franca alza y cuando sobrevino la crisis
petrolera, dicha estrategia fracasa rotundamente, y por ende, el
ambicioso proyecto de reforma.
De igual manera, esta reforma administrativa avizoró con mas empuje
el planteamiento de la instauración del servicio civil de carrera, que
accediera la entrada de servidores públicos más aptos y sin prebendas
de cualquier índole al ámbito de la administración pública; pero al
existir irracionalidad administrativa, este proyecto continuó siendo
una panacea.
Tiempo después, al asumir el poder Miguel de la Madrid Hurtado
(1982-1988), la idea de reformar la administración pública quedó
relegada y con ella la Coordinación General de Estudios
Administrativos, introduciéndose una nueva forma de gobernar, es decir,
la economía tomaba las riendas del control de lo político.
De la Madrid inició medidas austeras al interior de la
administración pública, lo que representó un adelgazamiento estatal en
todas sus esferas de acción, el diagnóstico era que un Estado gigante
representaba costos financieros altos para la economía, atribuidos en
gran medida por la ineficacia e ineficiencia de las instituciones
gubernamentales y de las empresas públicas.
El 4 de diciembre de 1982, de la Madrid presentó al congreso una
iniciativa a fin de reformar la Ley Orgánica (en vigor el 29 del mismo
mes), significó cambios profundos para recuperar la credibilidad de las
estructuras públicas sus instituciones y servidores públicos.
En el mismo sexenio de la Madrid se detectan algunas
reestructuraciones de carácter administrativo y organizacional, como la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas que pasó a ser de
Desarrollo Urbano y Ecología, ésta dependencia se convirtió en la
autoridad interinstitucional en asuntos inmobiliarios.
La Secretaría de Salud y Asistencia pasó a ser de Salud, a partir de
entonces adquirió atribuciones para coordinar los servicios médicos
del Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) e institutos
nacionales de salud, lo que hoy se conoce como el Sector Salud.
Otras acciones que se destacan en el sexenio de Miguel de la Madrid,
son el acuerdo presidencial de Agosto de 1984 con el que se inicia un
programa de simplificación de procesos y sistemas para todas las
instituciones y entidades paraestatales; obligándose a entregar en un
plazo no mayor a 60 días aquellos procedimientos susceptibles de
simplificarse. Dicho acuerdo, iba acompañado por un paquete de
disposiciones regulatorias para saber qué actividades organizacionales
eran necesarias acortar.
Miguel De La Madrid también trató de implantar un Servicio Civil
Mexicano; sin embargo, la mencionada iniciativa no tuvo los resultados
esperados debido a que partía de cierto nivel jerárquico conforme se
estudiaban diversos modelos extranjeros para identificar el nivel
jerárquico más adecuado para su aplicación.
Sobre la escala jerárquica se llegaría hasta las Jefaturas de
Departamento e incluso para el diseño del programa en México, se
consideró lo llevara a cabo la Secretaría de Programación y Presupuesto
(ya desaparecida), un órgano de gobierno del ejecutivo que fuera
responsable de la planeación, ejecución y control presupuestal.
Lo anterior, resultó inviable debido a que se fortalecería la
estructura sindicalizada al interior de las organizaciones públicas,
sobre todo a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio
del Estado. Quizá, esta situación haya detenido su puesta en marcha y
por lo tanto se diluyó y perdió su instrumentación.
Como podemos observar los cambios en el sexenio de Miguel de la
Madrid obedecieron a factores de ajuste económico, presiones sociales y
exigencias de organismos internacionales, desafortunadamente estos
quedaron en su mayoría en buenas intenciones que no fue posible
concretar debido a los intereses y cultura política arraigados desde la
época posrevolucionaria mexicana.
En el sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)
en sus inicios realiza cambios de carácter estructural en algunas
dependencias de la Administración Pública Federal, desaparece la
Secretaría de Programación y Presupuesto, y traslada sus funciones a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
De igual forma sustituye la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Ecología (SEDUE) y en su lugar, surge la Secretaría de Desarrollo
Social (SEDESOL), la cual adquiere las funciones de su antecesora en
materia de medio ambiente, materia de protección ecológica, desarrollo
urbano, desarrollo regional y el Programa Nacional de Solidaridad, éste
último significó la impronta de la política salinista.
La Secretaría de Educación Pública (SEP), incorporó a su estructura
los centros de investigación, así como el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología; por su parte la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos inicia un proceso de reestructuración hacia el interior de
la dependencia. De la misma manera la Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial (SECOFI) adapta su estructura organizacional en congruencia a
los nuevos acuerdos de apertura comercial internacional.
En el sexenio salinista se busca modernizar el agro mexicano, por lo
que se crea la Procuraduría Agraria, el Tribunal Agrario y el Registro
Agrario Nacional. La Secretaría de Energía, Minas e Industria
Paraestatal (SEMIP) adelgaza su estructura funcional con la
privatización de las empresas públicas que se encontraban bajo su
coordinación.
Dentro de los cambios administrativos también se pueden señalar la
creación del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA),
la Comisión Nacional del Deporte (CONADE), la Comisión Nacional para
el ahorro de energía y la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
En esta etapa la Secretaría de la Contraloría General de la
Federación (SECOGEF) se encargó de instrumentar, operar y dar
seguimiento a todos los procesos de modernización de la administración
pública federal. Con estas acciones la Presidencia de la República
pretendía dar legitimidad y credibilidad a las instituciones para
recuperar la confianza ciudadana prácticamente perdida y deteriorada en
los últimos sexenios.
Sin embargo aún con todos estos cambios y marcadas intenciones de
incorporar al ciudadano en los asuntos públicos, la administración
pública federal en esencia poco cambió la estructura burocrática
vertical en la que el Presidente de la República imponía su casi
inapelable autoridad en las decisiones de la administración pública.
El sexenio del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000)
no se registraron cambios significativos en la administración pública
federal, más bien se dio continuidad a los procesos iniciados por sus
antecesores.
La SECOGEF pasa a ser la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo (SECODAM) y fortalece sus funciones de modernización de
la administración pública con la puesta en marcha del Programa de
Modernización de la Administración Pública (PROMAP) 1995-2000.
El PROMAP tiene como vertientes básicas; la participación y atención
ciudadana, la descentralización y / o desconcentración administrativa,
medición y evaluación de la gestión pública y la dignificación,
profesionalización y ética del servidor público.
La política administrativa Zedillista continuó con la privatización
de Ferrocarriles Nacionales de México, aeropuertos y puertos marítimos.
Autores Como José Juan Sánchez González, citado en (Torres, 2001)
consideran que estas acciones no fueron suficientes al sólo ser simples
esfuerzos aislados mas no integrales que debieron estar sustentados
dentro de una verdadera reforma del Estado.
La ansiada alternancia en el poder presidencial mexicano se hace
realidad con el triunfo en el 2000 del abanderado del Partido Acción
Nacional, Vicente Fox Quesada, las aportaciones de Fox en la evolución y
consolidación de la administración pública mexicana consistieron
básicamente en el impulso de reformas administrativas que esperaban su
turno desde hace varios años, además de las presiones sociales, de los
gobiernos y organismos internacionales, propios de las políticas
neoliberales y globalizadoras que caracterizaron la entrada del nuevo
milenio.
A pesar de que en este sexenio la estructura gubernamental federal
no tuvo cambios de fondo, en sus inicios se creó la Comisión
Intersecretarial Anticorrupción y a mediados del mandato se aprobaron
reformas relacionadas con el combate a la corrupción, destacan la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Federal, así como la Ley del Servicio Profesional de Carrera (Eric
Magar, 2008).
Aunque la primera Ley de transparencia se aprobó en el estado de
Sinaloa y posteriormente se aprobó la federal, si detonó la aprobación y
un esfuerzo por homologar las Leyes de todas las entidades
federativas, ésta importante legislación también representa la voluntad
y el trabajo del denominado grupo “Oaxaca”, integrado por ciudadanos,
intelectuales y periodistas que propusieron y defendieron el proyecto
hasta su aprobación.
En lo que respecta a la Ley del Servicio Profesional de Carrera
aprobada en el 2003, tuvo un periodo de aplicación gradual de tres
años, hasta hacerse obligatoria, desafortunadamente esta Ley no ha
tenido la aprobación y la homologación que se quisiera en todas las
entidades federativas.
“El ejecutivo propone y el legislativo dispone”, es la frase que
utilizó Fox en casi todo el sexenio para justificar el lento avance en
las reformas del Estado mexicano. Sin embargo para muchos esta
situación significó la falta de oficio político e incapacidad para
cabildear con las diversas fuerzas políticas de parte de los operadores
de Vicente Fox Quesada.
En el 2006 los mexicanos recordamos la llegada de Felipe Calderón
Hinojosa a la presidencia de la república como una de las más
cuestionadas y accidentadas, consecuencia de la polarización social
ocasionada por el enfrentamiento de los seguidores del candidato
presidencial del Partido de la Revolución Democrática (PRD), Andrés
Manuel López Obrador y el gobierno federal en turno, militantes en su
mayoría del Partido Acción Nacional (PAN), que se llevó a una arena
mediática jamás antes vista.
Sin embargo Calderón, a diferencia de su antecesor, para poder
gobernar privilegió los acuerdos con el poder legislativo e inició su
mandato con una reforma política electoral, en la que restringe a
los partidos políticos y particulares la capacidad de contratar tiempos
en medios electrónicos, el estrepitoso cambio de Luis Carlos Ugalde
presidente Instituto Federal Electoral (IFE), y algunos de sus
miembros, así como el aumento gradual a los precios de la gasolina.
Transcurridos cuatro años de gobierno de Felipe Calderón, destacan
las acciones encaminadas al combate del crimen organizado,
principalmente al narcotráfico, con la presencia los miembros de las
fuerzas armadas en el paisaje urbano mexicano. De ahí que el paquete
económico 2011 enviado a la Cámara de Diputados por el ejecutivo
federal mantiene tres prioridades en su política de gasto: Fortalecer
la Seguridad Pública, Promover Desarrollo Social y Consolidar el
Crecimiento Económico.
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos del
gobierno del presidente Calderón son desarrollar una cultura cívico –
política que promueva la participación ciudadana; mejorar la regulación
de la gestión, los procesos y resultados de la administración pública
federal y promover y garantizar la transparencia, la rendición de
cuentas y la protección de datos personales. Su cumplimiento se basa en
el Programa Especial de Mejora de la Gestión (PMG), el cual persigue
maximizar la calidad de los bienes y servicios que presta la
administración pública federal, incrementar la efectividad de las
instituciones y minimizar los costos de las dependencias y entidades
(Castelazo, 2009).
A pesar de todo Calderón es más sistemático y ordenado en la forma
de conducir la administración pública, si lo comparamos con Vicente
Fox. En los días por venir de la última etapa de su gobierno deberá
transitar con un poder legislativo donde el Partido Revolucionario
Institucional (PRI) posee la mayoría de los escaños, con una severa
crisis económica que se vislumbra lenta en su recuperación, niveles de
aceptación para su gobierno nada aceptables, y una guerra contra el
crimen organizado que lejos de terminar se hace más cruda. Factores
todos que influyen en la evolución o estancamiento de la administración
pública.
José R. Castelazo (2009) resume los significados que ha tenido
para diferentes gobernantes la atención a la administración pública, por
ejemplo, Gómez Farías propuso reorganizar al gobierno, Calles habló de
“creación de instituciones”, Ávila Camacho del “mejoramiento” de la
administración pública, Miguel Alemán del “control” de organismos,
López Mateos de la “organización y coordinación administrativa”, Miguel
de la Madrid de la “simplificación administrativa”, Carlos Salinas de
Gortari, “de la administración pública participativa”, Zedillo, de la
“modernización administrativa”; Fox, del “buen gobierno” e “innovación
gubernamental”, y Calderón nos habla del “mejoramiento de la
gestión”.
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