BASES CONSTITUCIONALES Y ANTECEDENTES DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

Más que atender a dogmas o principios constitucionales supuestamente imputables al federalismo, en la organización política de la ciudad de México se tiene la necesidad de resolver problemas específicos de carácter político, financiero, administrativo o urbano. En el debate y las soluciones adoptadas con respecto al gobierno de la ciudad de México se pueden distinguir tres grandes etapas. La primera, de 1824 hasta la última década del siglo XIX, en la cual el problema a resolver era la dependencia que los poderes federales tenían con respecto a los ingresos fiscales provenientes de la ciudad de México; o el gobierno federal controlaba la ciudad de México o ponía en riesgo su fuente más segura de recursos económicos. Una segunda etapa existe de finales del siglo XIX hasta los años setenta u ochenta del siglo XX, a lo largo de la cual el problema de necesidad de recursos económicos se invirtió, ya que fue creciente la dependencia de la ciudad con respecto a los recursos fiscales del gobierno federal; el crecimiento de la demanda de servicios e infraestructura absorbió muchos más recursos fiscales de los que el gobierno del D. F. y sus ayuntamientos podían captar. Y, por último, la etapa actual, la cual se inicia a finales de la década de los años sesenta, cuando la ciudad no sólo se hace compleja, plural y se consolida como un bastión de oposición al régimen priísta, sino que tiene que enfrentar la necesidad de financiarse con sus propios recursos y aportar a la Federación más de lo que de ella recibe; a partir de lo cual, comienza a modificarse la concepción constitucional del D. F. que tradicionalmente se había impuesto y comienza a abrirse paso a la redefinición de las relaciones políticas de esta entidad federativa con el gobierno federal y a la construcción del gobierno representativo local.

A lo largo de estas tres etapas, en los momentos clave de la discusión sobre la organización política del D. F. mexicano, el debate se ha centrado en cuatro temas básicos: la extensión territorial del D. F.; los derechos políticos locales de sus habitantes; la definición de sus relaciones políticas con los órganos de gobierno de la Federación, particularmente con el Congreso y con el Ejecutivo, y por último el carácter representativo y grado de autonomía, tanto del gobierno propio del D. F. como del de sus unidades territoriales.

En la Constitución federal de 1824, se facultó al Congreso para establecer la sede de los poderes federales y para que ejerciera en ella las atribuciones de Poder Legislativo local. El debate de entonces se centró fundamentalmente en ¿cuál debía ser el lugar sede de los poderes federales? y en las conveniencias e inconveniencias de dar al país una organización política federal. La forma de gobierno que debía tener la capital de la República se estableció por medio de un decreto del Congreso, promulgado por el presidente, en el que se estipuló que: la ciudad de México sería el Distrito Federal; el gobierno "económico y político" del Distrito quedaría bajo jurisdicción del gobierno general; éste designaría un gobernador interino; en las elecciones de los ayuntamientos y pueblos comprendidos en el D. F. se aplicarían las leyes entonces vigentes, es decir, las disposiciones relativas a la formación de ayuntamientos constitucionales de mayo y julio de 1812 y sus aclaraciones de marzo de 1821. Formalmente se mantenía la elección de ayuntamientos en los pueblos incorporados al Distrito -que tendría un radio de dos leguas a partir de la "Plaza Mayor", y la designación del gobernador era transitoria, en tanto se aprobaban las leyes respectivas al gobierno del Distrito.

En el Constituyente de 1856-1857 se volvió a discutir cuál debería ser la sede de los poderes federales. Se estableció entonces al Estado del Valle de México como parte integrante de la Federación, con un territorio mayor que el actual, pero se condicionó la existencia de este estado al supuesto de que fueran trasladados a otro lugar los poderes federales. En cuanto al gobierno del Distrito, se estableció que los ayuntamientos existentes en su territorio, particularmente el de la ciudad de México, deberían integrarse por medio de elección popular. Lo que sucedió en esta asamblea constituyente fue que, en el tema del gobierno del Distrito, una escasa mayoría más moderada y conservadora se enfrentó con los liberales puros, quienes, encabezados por Zarco, argumentaron que si la Constitución establecía a cada nivel de gobierno su órbita de competencia, no habría conflicto de soberanías y poderes al establecer el gobierno representativo del Distrito y dar a sus habitantes los derechos políticos que tenían los habitantes de los demás estados. Los moderados perdieron el debate, pero se aprobaron sus dictámenes en los que el gobierno representativo en el D. F. mexicano se limitó de nuevo a la elección popular de ayuntamientos y se condicionó la existencia del Estado del Valle de México. En esta decisión predominaron tanto las concepciones constitucionales de "soberanías" y "poderes soberanos" entonces en boga, como el temor que abrazaba a moderados y conservadores a la posibilidad de que un liberal puro resultara electo gobernador del Distrito. Para 1877, la división política del D. F. estaba organizada en la municipalidad de México y otras 20 municipalidades integradas en los Distritos políticos de Guadalupe Hidalgo, Tacubaya, Tlálpam y Xochimilco.

En los últimos años del siglo XIX y los primeros del siglo XX, en el apogeo de la consigna "poca política y mucha administración", para modernizar la ciudad y hacer frente a sus crecientes problemas urbanos, Porfirio Díaz promovió una serie de reformas relativas al D. F. En 1898 el Congreso sancionó el convenio mediante el cual se establecieron los límites y el territorio actual del D. F. Mediante una reforma constitucional en 1901, se suprimió la elección popular de los ayuntamientos y de las autoridades judiciales del D. F., y en 1903 se promulgó la Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal, en la cual el Congreso determinó que el orden administrativo, político y municipal dependería del presidente por conducto de la Secretaría de Gobernación.

Conforme a la ley de 1903, el Ejecutivo federal estaría a cargo de la administración de las municipalidades del D. F. por medio del Consejo Superior de Gobierno del Distrito Federal, integrado por el gobernador designado del Distrito, el presidente del Consejo Superior de Salubridad, y un funcionario denominado director general de obras públicas. Todos estos funcionarios serían nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo. La seguridad quedaba a cargo de una inspección general de policía, para todo el Distrito, y de las comisarías de cada uno de los ayuntamientos. En 1900, la división política del Distrito Federal estaba conformada por la municipalidad de México y las siguientes prefecturas: Guadalupe Hidalgo, Atzcapotzalco, Tacubaya, Coyoacán, Tlálpam y Xochimilco, en las cuales se integraban 21 municipalidades; pero, en virtud de la ley de 1903, se reorganizó la geografía política del D. F. dividiéndose el territorio en 13 municipalidades: México, Guadalupe Hidalgo, Atzcapotzalco, Tacuba, Tacubaya, Mixcoac, Cuajimalpa, San Ángel, Coyoacán, Tlalpan, Xochimilco, Milpa Alta e Iztapalapa.

La preocupación fundamental de la ley de 1903 fue lograr una mayor coordinación urbana y de servicios públicos en el D. F. Se estableció que los ayuntamientos serían electos popularmente en elección indirecta en primer grado, conservarían sus "funciones políticas" y en lo concerniente a la administración municipal sólo tendrían "voz consultiva y derecho de vigilancia, de iniciativa y de veto" sobre proyectos y contratos. En las municipalidades "foráneas", es decir, las poblaciones que no estaban en la cabecera de cada uno de los trece ayuntamientos del Distrito, el presidente, por conducto del secretario de gobernación nombraría un "jefe político", quien se haría cargo del "gobierno y administración de los diversos ramos del servicio público dentro de su circunscripción". Se eliminó la personalidad jurídica de los ayuntamientos y se estableció que el gobierno federal se haría cargo de "todos los bienes, derechos, acciones y obligaciones de los Municipios del Distrito y de todos los gastos que demande la administración política y municipal, según los presupuestos que apruebe el Congreso de la Unión". Los ferrocarriles, telégrafos y teléfonos urbanos existentes en el D. F., y todo lo concerniente a sus concesiones, operación y obras de introducción o mejoramiento, pasarían a la jurisdicción de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas; el Consejo Superior de Gobierno y los ayuntamientos del Distrito, en estas materias, se coordinarían con ella. Se establecía también que cualquier persona podía reclamar ante el Consejo de Gobierno o ante la Secretaría de Gobernación los actos, providencias y acuerdos de los funcionarios o empleados encargados de los servicios públicos en el D. F. Al mismo tiempo, el Congreso aprobó una iniciativa de ley, refrendada por Limantour, en la que se incorporaban a la hacienda federal los impuestos y rentas de los municipios del Distrito.

En el Constituyente de 1916-1917 ya no se discutió cuál debería ser la sede de los poderes federales. La discusión más importante se centró en el carácter electivo del ayuntamiento de la municipalidad de la ciudad de México. Se estableció el D. F. como parte integrante de la Federación, se sancionaron constitucionalmente sus límites y no se modificó la disposición que marca que, en caso de traslado de la sede de los poderes, el territorio del Distrito se erigiría en Estado del Valle de México. Se mantuvo, sin discusión alguna, la facultad del Congreso de legislar en todo lo relativo al D. F., pero se prescribió que debía hacerlo de acuerdo con las bases establecidas en la Constitución: la elección popular de sus ayuntamientos, los que deberían contribuir tanto a sus gastos como a los "comunes"; que los magistrados y jueces de primera instancia del D. F. serían nombrados por el Congreso erigido para el caso en Colegio Electoral, y debido al hiperpresidencialismo del Constituyente de 1916-1917 se estableció por primera vez en la historia a nivel constitucional que el gobernador y procurador del D. F. serían designados y removidos libremente por el presidente de la república.

A estas disposiciones constitucionales correspondió la Ley de Organización del Distrito y Territorios Federales de abril de 1917, en la cual se enfatizaba la responsabilidad absoluta del presidente de la república con respecto al gobierno general del D. F. y, al mismo tiempo, se normaba la integración y el funcionamiento político-administrativo de los ayuntamientos de elección popular directa, aprobados por el constituyente para el D. F. y los Territorios. Este primer ordenamiento posrevolucionario para el D. F. no fue expedido por el Congreso sino por Venustiano Carranza, todavía en uso de los poderes legislativos que detentaba como "primer jefe del Ejército constitucionalista", y fue la ley vigente hasta la desaparición constitucional de los ayuntamientos y de las municipalidades del D. F. en 1928. Entre 1917 y 1928 el territorio del D. F. estuvo dividido en los mismos 13 municipios que contempló la ley de 1903.

En la ley de 1917 destacaban puntos como los siguientes: la aprobación del presidente de la república de los nombramientos de los principales funcionarios del gobierno del Distrito; la facultad del presidente de la república de aprobar todos los reglamentos de los servicios públicos del Distrito; y la intervención del presidente en el caso de que un ayuntamiento se resistiera a ser fusionado con otro "cuando no pueda con sus propios recursos subvenir a los gastos propios y a los comunes". Por lo que tocaba a seguridad, el "mando supremo" del gobernador abarcaba a la policía municipal de la "ciudad" -es decir, de la municipalidad de México- y a una policía llamada "de seguridad" en todo el D. F.; en los demás ayuntamientos, la policía municipal dependía directamente de ellos.

En cuanto a la integración y organización de cada uno de los ayuntamientos, cabe mencionar que eran renovados por mitades y sus integrantes podían ser reelectos; el ayuntamiento de la ciudad de México se integraba por veinticinco miembros y los demás por quince; el presidente municipal, era electo por mayoría del ayuntamiento para un periodo de un año y no podía ser reelecto para el periodo inmediato. Por lo que toca a sus atribuciones, los ayuntamientos tendrían "amplias facultades" en "los asuntos de su competencia", pero las restricciones eran muy claras: su presupuesto debía ser enviado al gobierno del Distrito para que "con las modificaciones que tuviera a bien hacerle el presidente de la República" se presentara al Congreso para su aprobación; no podrían "contraer deudas, ni otorgar concesiones, ni celebrar contratos obligatorios por más de dos años", salvo autorización expresa del Congreso de la Unión; las obras de beneficio general para el Distrito serían ejecutadas y conservadas por el gobierno de éste, las que beneficiaban a un municipio por su respectivo ayuntamiento y las que beneficiaban a dos o más municipios se prescribía que "se ejecutarán y conservarán" por las municipalidades interesadas.

Por razones tanto políticas como de coordinación administrativa y de desarrollo urbano, en abril de 1928 el ciudadano Álvaro Obregón -candidato a la presidencia- envió una iniciativa de reforma sobre el D. F. y solicitó a la Comisión Permanente que para tal efecto fuera convocado el Congreso a un periodo de sesiones extraordinarias. Con la sola oposición de los diputados del Partido Laborista Mexicano, encabezados por Vicente Lombardo Toledano, fue aprobada la iniciativa enviada por el ciudadano Obregón. Con ello se modificaron sustancialmente las bases constitucionales sobre las cuales el Congreso podía legislar en lo relativo al Distrito: se estableció que el gobierno del D. F. estaría a cargo del presidente de la república; se suprimió no sólo la elección popular de los ayuntamientos sino su propia existencia y cualquier forma de gobierno representativo en la sede de los poderes federales. En concordancia con las reformas sobre el nombramiento y remoción de los miembros del Poder Judicial, promovidas al mismo tiempo también por el ciudadano Obregón, se instituyó que los magistrados del D. F. serían nombrados por el presidente, con la aprobación de la Cámara de Diputados, y que los jueces de primera instancia serían nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del D. F.

El punto esencial de esta reforma fue la supresión de los ayuntamientos. No salió a la discusión ni el carácter del Congreso como Legislativo local ni la facultad del presidente de designar al gobernador o al procurador del Distrito. La argumentación del voto en contra de la aprobación de la iniciativa, planteada por Lombardo, consistió fundamentalmente en el reconocimiento de las necesidades urbanas que imponían la supresión de las municipalidades, y se proponía que ello se hiciera, pero estableciendo un solo ayuntamiento electo para todo el D. F. con el propósito de hacer compatibles las necesidades de coordinación urbana con el carácter representativo del gobierno de esta entidad. En la Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales del 31 de diciembre de 1928, el gobierno quedó a cargo del presidente, quien lo ejercería por medio de un órgano administrativo denominado Departamento Central con jurisdicción en las antiguas municipalidades de México, Tacubaya y Mixcoac, así como en las 13 delegaciones en las que fue dividido el territorio de la entidad: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Ixtacalco, General Anaya, Coyoacán, San Ángel, Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac. El presidente de la república tenía la libertad de nombramiento y remoción del jefe del Departamento del Distrito Federal, del procurador general del Distrito Federal y, de acuerdo con el jefe del Departamento, nombraba a los principales funcionarios de la administración central y a los delegados políticos.

En el lapso de 1928-1993 ese fue el esquema básico de gobierno y administración del D. F.: se trataba de un aparato administrativo carente en absoluto de representación y responsabilidad política; la responsabilidad de gobierno recaía exclusivamente en el jefe del Ejecutivo federal. El mayor cambio, dentro de este marco, tuvo lugar con la reforma constitucional de 1987, por medio de la cual se estableció la Asamblea de Representantes del Distrito Federal como "órgano de representación ciudadana", a la que se le confirió la facultad reglamentaria que correspondía al presidente, de dictar bandos y ordenanzas, así como todos los reglamentos relativos al D. F. Se le dio también a la Asamblea participación en los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, y la facultad de iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión únicamente en materias relativas al D. F.

En la reforma político-constitucional de 1993 se estableció que la ciudad de México es el D. F., sede de los poderes y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se sentaron además las bases constitucionales para el establecimiento de un gobierno propio, representativo del D. F., con responsabilidad y autonomía política definidas. Ello bajo un régimen especial de gobierno en el que se restituían parcialmente los derechos políticos locales a sus ciudadanos, dado que la elección del jefe de Gobierno era indirecta; la Asamblea, si bien adquiría la facultad de aprobar la ley de ingresos y el presupuesto de egresos del D. F., sólo tendría las facultades legislativas expresamente concedidas por el Congreso y, en lugar de Constitución local, el Congreso expediría un Estatuto de Gobierno. Es decir, no se dio participación directa a los ciudadanos del D. F. o a su órgano Legislativo en la reglamentación de los derechos políticos locales y en la regulación de su gobierno local.

La orientación general de la reforma de 1993 es fácil de plantear. Por una parte, la posición que sostenía el núcleo conservador de la administración salinista era la de preservar en lo fundamental el estatus jurídico-político del D. F. establecido desde 1928, con algunos cambios que "respondieran al reclamo democrático" y, por la otra, los partidos opositores demandaban la instauración del estado 32, en la cual se concretaba la exigencia de dar al D. F. el mayor grado de autonomía posible dentro de nuestro sistema constitucional. Entre estas posiciones irreconciliables, en el proceso de negociación de la reforma, se fue construyendo un camino que a la vez que creaba las bases constitucionales del gobierno propio del D. F., establecía también mecanismos de coordinación entre el gobierno federal y el gobierno local. El punto de partida para el diseño institucional fue la oposición determinante que el presidente Salinas presentó con respecto a la elección directa del jefe del Ejecutivo local. A partir de ese dato "duro" se planteó un sistema de elección indirecta y se establecieron cuestiones como la intervención del presidente en el nombramiento del jefe de seguridad pública y del procurador del D. F.; las facultades del Congreso de emitir el Estatuto; el sistema de facultades legislativas expresas y la atribución del órgano Legislativo federal de aprobar los términos de la deuda pública de la administración local. En el marco de una representación política construida indirectamente, en la que participaban el electorado, el Ejecutivo federal y la Asamblea, sí podía ser funcional el establecimiento de este tipo de mecanismos de coordinación con el gobierno federal y de límites a la autonomía del gobierno local.

En lo que se refiere a la organización territorial del gobierno y la administración de la ciudad, en la reforma de 1993 se establecieron las bases de integración por medio de elección directa de un "consejo de ciudadanos" en cada demarcación territorial, para que con ello interviniera en "la gestión, supervisión, evaluación y, en su caso, consulta o aprobación" de programas de la administración pública de la ciudad en cada una de las demarcaciones. A pesar de que los partidos políticos demandaron exclusividad en la participación electoral para integrar estos consejos, se consideró que el sistema de elección directa era suficiente ventaja para que ellos predominaran en estos órganos de democracia representativa y no se adoptó la exclusividad que los partidos querían, con el objetivo de no coartar los derechos de asociación y representación política de los ciudadanos y permitir el derecho de los electores de una demarcación a asociarse y presentar sus propios candidatos. En relación con la elección del futuro órgano de gobierno delegacional, una vez establecido el carácter de órganos de representación de estos consejos y dada la correspondencia que debe existir entre legitimidad y ejercicio de responsabilidad pública autónoma, en 1993 se dejó a la legislación secundaria, que posteriormente se elaboraría, tanto el sistema de elección del órgano responsable del gobierno de las demarcaciones político-territoriales como el nivel de desconcentración o de descentralización de la administración pública de la ciudad.

Estos consejos delegacionales fueron concebidos en realidad como el germen de los cabildos que ahora se proponen, sin embargo, al elaborarse la Ley de Participación Ciudadana se cometió el absurdo de tratar de convertir estos órganos públicos de representación -dada la forma de integración y las facultades que tenían establecidas en la Constitución- en instituciones de "participación", y en 1995, ante la certeza de que el PRI sufriría importantes derrotas en la primera elección de estos consejos, se eliminó formalmente la participación de los partidos políticos, además de que, a pesar de que sus integrantes recibirían un sueldo y tomarían decisiones públicas, se estableció que no eran autoridades, lo cual pervirtió aún más su naturaleza y explica la facilidad con que fueron disueltos.

La reforma política de 1996 estableció la elección por voto universal, libre, directo y secreto del jefe de Gobierno y de los titulares de las demarcaciones territoriales. Con ello se resolvió la demanda de que el jefe del Ejecutivo en la ciudad y los órganos de gobierno de las demarcaciones fueran integrados con el mayor grado de representatividad. Sin embargo, volvió a predominar el presidencialismo anacrónico que tanto había defendido en 1993 el núcleo duro de la administración salinista, y se acentuó una absurda concepción de gobierno local del D. F. "concurrente", en el que el gobierno local, al mismo tiempo, está a cargo de los "Poderes Federales" y de los "órganos" Legislativo, Ejecutivo y Judicial locales. No se introdujeron los cambios en materia de autonomía y responsabilidades que eran necesarios para dar al D. F. una estructura coherente de gobierno, correctamente sustentada y no sujeta a maniobras, de acuerdo con el nuevo carácter representantivo de las autoridades delegacionales.

Como puede observarse, en este resumen de la evolución jurídico-política del D. F., las preocupaciones sobre cómo organizar el gobierno del D. F. han sido constantes y las soluciones adoptadas han tenido variaciones en el tiempo. Con respecto a la extensión de su territorio se debe destacar que nunca se pensó en un área reducida, ya que el radio de dos leguas estipulado en 1824 significa un diámetro de 20 kilómetros y abarca una superficie de 380 kilómetros cuadrados; por otra parte, el problema de los límites con el Estado de México se resolvió hasta 1898, y, desde hace décadas, este asunto ha adquirido un nuevo carácter en virtud del crecimiento continuo de la ciudad sobre el territorio de los municipios conurbados del Estado de México. En lo que se refiere a la relación del D. F. con la Federación y a los derechos políticos locales de los habitantes del mismo, si bien desde 1857 se le reconoció a aquél el carácter de entidad integrante de la Federación, por circunstancias políticas y económicas se impidió la existencia de un gobierno representativo local; pero, una vez que se ha abierto el paso a la existencia de éste, es necesario consolidar su autogobierno como entidad federativa sin menoscabo de que, por su carácter de ciudad capital, se establezcan algunas disposiciones especiales. Y, por último, en lo que se refiere a la organización del gobierno territorial, aún cuando hubo ayuntamientos éstos fueron organizados de manera que respondieran a las necesidades de coordinación urbana, por lo que se contemplaban disposiciones particulares sobre financiamiento y realización de obras, patrimonio, seguridad, etcétera, es decir, el problema no residía en los ayuntamientos en sí mismos sino en cómo organizarlos.